domingo, 15 de mayo de 2016

Evitar la corrupción protegiendo a quienes la denuncian. Legislación sobre 'whistleblowing' y cómo se define

Este artículo se ha publicado en Información Sensible
El informe anticorrupción de la Unión Europea señala que el ámbito de la contratación pública es el más proclive a la corrupción en toda Europa. Países como Estados Unidos, Japón, Sudáfrica o Reino Unido cuentan con legislación referida a la protección de relatores de conductas corruptas en el lugar de trabajo. ¿Conviene equiparar filtrador de documentos con denunciante de corrupción en términos legales?


El grupo de Los Verdes en el Parlamento europeo ha presentado en Bruselas el borrador de una directiva para proteger a los ‘whistleblowers’ (alertadores o filtradores). Con ello, proponen que la Unión Europea extienda una norma por la que queden protegidos los filtradores o alertadores de información delictiva de todos los países miembros.

Lo que pide este grupo parlamentario es una directiva por la que aquellos que filtran o hacen pública información relativa a irregularidades en su entorno de trabajo, estén protegidos de represalias injustas y abusos en el lugar de trabajo.  Hasta ahora, recuerdan, la Comisión Europea no ha actuado al respecto.

Con su propuesta, esperan “incentivar a la Comisión Europea a que use su poder para proponer legislación sobre protección de los ‘whistleblowers’ en toda Europa”. Persiguen que se incorporen a la legislación de la UE estándares internacionales sobre cómo proteger de la mejor forma a los ‘whistleblowers’, además de que se garanticen los derechos y la movilidad de los trabajadores y se proteja de prácticas fraudulentas tanto a instituciones públicas como a compañías privadas.

El nivel de corrupción en Europa
El informe anticorrupción de la UE publicado en febrero de 2014 señala diferencias en el tipo y nivel de corrupción de los distintos países europeos, e incide en la vulnerabilidad de la contratación pública frente a la corrupción, es decir, en el peligro de que las compras o contrataciones a cargo de instituciones públicas se usen para lucrarse a través de métodos corruptos. El informe da el dato de que cada año se destina a contratos públicos un 20% del PIB  de la Unión Europea, y en todos los Estados miembros este es el ámbito más proclive a la corrupción. Esto sucede porque los mecanismos de control son insuficientes.

En el mismo informe se cita un estudio de 2013 que indica que los costes directos de la corrupción en la contratación pública de cinco sectores (carreteras y ferrocarriles, agua y residuos, construcción y equipamientos e  investigación y desarrollo) en ocho Estados miembros (Francia, Italia, Hungría, Lituania, Países Bajos, Polonia, Rumanía y España) llegaron a entre 1.400 y 2.200 millones de euros.

Según datos de 2014, los países europeos en los que es más probable que los encuestados crean que la corrupción está muy extendida, son: Grecia (99 %), Italia (97 %), Lituania, España y la República Checa (95 % en cada uno de ellos).

Aproximadamente uno de cada doce europeos, lo que representa un 8%, afirma que han vivido o presenciado un caso de corrupción en los últimos 12 meses.

Cerca de las tres cuartas partes de los europeos (73 %) afirman que el soborno y la utilización de los contactos es a menudo la manera más sencilla para obtener determinados servicios públicos en su país.

Que, como sucede en España, exista una ley que diga que los ciudadanos tienen la obligación de informar a las autoridades cuando sean testigos de un hecho delictivo, no es de ningún modo garantía de protección para quienes denuncian corrupción. Pues esa ley  no impide que el denunciante sea expulsado de su trabajo, sometido a acoso o amenazado.

A pesar de que existen instrumentos para iniciar una verdadera lucha contra la corrupción, los países no los han aplicado o lo han hecho de forma insuficiente

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (ONU, 2003) establece en su artículo 33 que queda en manos de cada Estado “considerar la posibilidad de incorporar en su ordenamiento jurídico interno medidas apropiadas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos tipificados”.

Han pasado 13 años y sobra decir que es evidente que quien en España denuncia corrupción en la administración pública se pone a sí mismo en peligro.  No se realizan esfuerzos para promover, como establece la ONU, “la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre los funcionarios públicos”.

Desde 2006, la OCDE recomienda proteger por ley a los funcionarios que denuncian delitos relacionados con la corrupción, pero España tampoco se ha acogido a esta recomendación.
En noviembre de 2010, en Seúl, la Cumbre del G-20 identificó la protección de los denunciantes como un área de alta prioridad en su agenda para luchar contra la corrupción en todo el mundo. 

Según un estudio de 2013 de Transparencia Internacional, en España no hay legislación para proteger a trabajadores públicos ni privados de posibles medidas legales tomadas contra ellos por haber denunciado algún delito.

¿Qué países tienen la legislación más avanzada y específica si hablamos de proteger a denunciantes de corrupción?
En Estados Unidos existe la Whistleblower Protection Act  (WPA), de 1989. Con esta norma, el Congreso enmendó la Civil Service Reform Act de 1978. La WPA estadounidense  dice que el Congreso considera que “proteger a los empleados que revelan ilegalidades gubernamentales, despilfarro y corrupción es un paso importante hacia un servicio público más efectivo”. De acuerdo a la ley que sustituye a la de 1978, el Congreso de EE.UU. cuenta con la Oficina del Fiscal Independiente (Office of Special Counsel), un departamento específico “para proteger de represalias a los whistleblowers”, a quienes define como “aquellos que revelanacciones descritas en la sección 2302  del Código de leyes de Estados Unidos. Esa Oficina sería la encargada de investigar a los funcionarios del Gobierno para vigilar sus buenas prácticas.

Japón cuenta también con legislación para protección a whistleblowers: La Whistleblower Protection Act de 2004. Pero esta denominación de la ley viene poruna traducción que se indica que no es oficial y que sólo los términos incluidos en la ley japonesa original son jurídicamente válidos. Se destaca que los términos empleados en la traducción sirven sólo como referencia para comprender el alcance de la regulación, por lo que podemos entender que se refiere a protección para filtradores o reveladores de información, como en el caso de EE.UU.

En enero de 2011, la corte Superior de Tokio ordenó a una empresa pagar 2,2 millones de yenes (25.000 euros) a un empleado por haberlo trasladado a otro departamento dentro de la compañía después de que el trabajador comunicara a sus superiores la queja de un proveedor.

Según la traducción al inglés, la ley japonesa se creó “para proteger a ‘whistleblowers’ de nulidades o despidos por motivos de ‘whistleblowing’ (haber informado) de irregularidades y para establecer las medidas a adoptar en relación a las irregularidades reveladas, así como promover el cumplimiento de las leyes y reglamentos en relación a la protección de la vida, la integridad física, la propiedad y otros intereses de los ciudadanos”.

En Sudáfrica existe la Protected Disclosures Act de 2000, que se define como una ley creada “para prever procedimientos que permitan a empleados, tanto del sector público como privado, revelar información sobre conductas ilegales o irregulares cometidas por sus empleadores u otros empleados en el lugar de trabajo, así como para proteger a los empleados que hacen una ‘revelación protegida’ según lo establecido por esta ley”.

Si nos vamos a Europa, Reino Unido cuenta desde 1998 con la Public Interest Disclosure Act.  Esta norma fue creada “para proteger a individuos que revelan información de interés público así como permitir que estos emprendan acciones en caso de acoso”.

Expertos consultados coinciden en que las de Reino Unido y Sudáfrica son las normas más completas por contar con definiciones más minuciosas de lo que se quiere proteger. Por ejemplo, la ley de Reino Unido incluye protección del puesto de trabajo, para que quien informa de irregularidades no pueda ser despedido por ello.

Pero se habla de informantes o relatores y no de denunciantes jurídicamente hablando. Este punto genera confusión porque alguien que informa de algo, filtra información o la pone en conocimiento de una administración, no es necesariamente un denunciante.

Según señala el documento sobre el Encuentro Regional de Responsabilidad del Sector Privado en la Lucha contra la Corrupción (Bogotá, 2013), dentro de Europa también tienen legislación específica sobre esta materia Bélgica, Francia, Noruega, Rumanía y Holanda.

El presidente de la Plataforma X la Honestidad -que ha presentado el anteproyecto de ley de protección de denunciantes para España-, Pedro Arancón, asegura que "no hay ningún país en el mundo que blinde totalmente a denunciantes de corrupción", en cuanto a que se proteja su puesto de trabajo, su anonimato a la hora de denunciar, su integridad física y psicológica y se le brinde cobertura jurídica.

Arancón considera que una legislación eficiente que proteja a los denunciantes de corrupción "se verá al final como la necesidad de proteger a las mujeres maltratadas, como algo indispensable en un país civilizado, aunque todavía esté echando a andar".
 
¿Qué es el ‘whistleblowing’ y quién puede llamarse ‘whistleblower’?
No existe una definición jurídica común de ‘whistleblowing’. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) lo define como lo referido a informes por los que empleados o ex empleados dan cuenta de una conducta ilegal o poco ética por parte de sus empleadores.

Esta definición se está refiriendo más a los documentos, u otro tipo de pruebas, que alguien hace públicos para demostrar un hecho delictivo del que ha tenido constancia, que a la propia persona que descubre o hace entrega de esos documentos a una autoridad fiscal o a la administración para la que trabaja. Por ello, aunque por el auge de las filtraciones el término ‘whistleblower’ se use cada vez más, no es conveniente usarlo si lo que se quiere es hablar en términos legales de personas que se ponen en peligro por denunciar corrupción.

Aun así, debe quedar claro que cuando se habla de la creación de sistemas de ‘whistleblowing’ (que están siendo adoptados por muchos más países que los citados) se está haciendo referencia a sistemas por los que los empleados puedan realizar denuncias de irregularidades contempladas en su lugar de trabajo.


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